评审专家制度改革该如何进行

 作者：《中国招标》杂志社 冯君

编者按：透露对投标文件的评审和比较信息；不按照招标文件规定的评标标准和方法评标；存在应当回避而不回避的行为；非法收受他人财物，为他人谋取利益；不遵守评标纪律，擅自离开评标现场；为多要评审费用，故意拖延评审时间……当前，评审专家在参与招标采购评审过程中，出现了很多问题。面对评标专家的种种问题，加强评标专家的管理已经被提上日程，一场针对评审专家的改革已经蓄势待发。

　　《政府采购深改方案》强调，要强化专家专业咨询，加强专家在需求设定、履约验收等环节的专业建议作用，合理确定专家意见在采购项目评审结论中的权重。为摸清当前评审专家管理中的种种乱象，获知各地对加强评审专家管理进行的创新探索，厘清评审专家未来的改革方向。本期，《中国招标》将推出专题——《评审专家制度改革该如何进行》。

　　地位具有法律性、作用具有主导性、职能具有专业性，评标过程中，评审标专家以第三方的“超然”姿态存在于招标人（采购人）、投标人（供应商）之外,对招标采购结果产生决定性影响。评审专家的作用不言而喻，其在实践过程中暴露的种种乱象也不容小觑，引发深思。

　　专家不专不公，怎一个“乱”字了得

　　说起当前评审专家的乱象，重庆一姓廖的政府采购评审专家说起了自己不久前遇到的一件尴尬事，廖女士和另一位刚刚一同参加完项目评审工作的专家一同进电梯，电梯中这位专家立马给朋友打电话，告诉他，他们公司没有中标，只得了多少分。**公司在报价上比他们低了20多万。廖女士表示，按理说中标结果确定前，评审专家应该对评审结果保密，但专家的这种意识并不强，和自己熟稔的供应商随意透露评审的一些细节。同样作为评审专家，自己遇到这样的情况，却不知道该以何种身份去制止这种行为。

　　事实上，透露对投标文件的评审和比较信息只是评审专家各种问题的一个缩影。实践中，评审专家暴露的问题还有很多。

　　今年10月15日，山东济宁市财政局发布《关于对杨元光存在失信行为 政府采购评审专家予以解聘的通报》（济财采〔2020〕51号）。通报指出山东省政府采购评审专家杨元光在参与济宁经开区麟祥路西延工程（施工）（JX-2016-SG-070）项目第一次评审活动中，隐瞒本人真实身份，未按要求主动回避，被他人举报并导致该项目废标。因杨元光存在失信行为且造成不良影响，被济宁市财政局解聘出政府采购评审专家库，永不录用。

　　同样是今年9月29日，四省评标专家管理委员会办公室接连发布川评管通[2020] 4号和川评管通[2020] 5号两份处理情况通报，对26位专家的违法违规行为进行了集中通报。部分专家因违法行为严重，被判刑，最高获刑11年。川评管通[2020] 4号因为专家在评标活动中收受他人财物，取消了19位专家担任评标委员会成员的资格，判定其不得再参加任何依法必须进行招标的项目的评标。川评管通[2020] 5号处理情况通报显示，7位专家在2020年8月12日参与攀枝花市强制隔离戒毒所勘察设计施工总承包(EPC)项目评标时，存在不按照招标文件规定的评标办法进行评标的情形，被四省评标专家管理委员会办公室禁止该7位专家在六个月内参加依法必须进行招标的项目的评标。

　　不久前，财政部发布第一千一百零六号信息公告中，该公告显示，在评标过程中，一名评审专家中途离场一小时以上，直至评标结束前才返回，并且在返回评审现场后按照其他专家的打分表进行打分，财政部为此责令采购人重新开展采购活动。

　　无独有偶，某省“十二五”广播电视高山无线发射台站基础设施建设项目施工D21-D26标段及施工D3(第二次)、D4 (第二次)标段隔夜评标期间，一评标专家作为评标委员会成员，不遵守评标纪律，擅自离开评标住宿地点。该专家最终被禁止在一年内参加依法必须进行招标的项目的评标。

　　另外，故意拖延评审时间、额外索要评审费用、不独立打分、评审完成后，随意修改评审结论等等评审现象也不时被媒体曝光。

　　评审专家管理存在手段弱、责任追究难问题

　　评审专家不好管、管理缺乏手段几乎是业内的统一共识。一政府采购采购监管部门的工作人员就表示，“评审专家是政府采购四类参与主体中最难管的一部分。采购人因为是国家机关、事业单位，有政府背景在，可以通过行政手段来管理；供应商和代理机构是市场主体，可以通过市场手段来管理；但评标委员会是由独立个体零时搭建的，评标专家作为独立存在的个体，对这部分群体的制约手段要弱得多。”

　　《招标投标法》第四十四条规定，“评标委员会成员应当客观、公正地履行职务，遵守职业道德，对所提出的评审意见承担个人责任。”《政府采购法实施条例》第四十一条规定，评标委员会、竞争性谈判小组或者询价小组成员应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。《政府采购评审专家管理办法》第十九条规定，评审专家应当在评审报告上签字，对自己的评审意见承担法律责任。从上述法条中不难看出，评审专家在评审过程中，对自己出具的评审意见仅承担个人责任。实践中，这种责任是很难认定的。比如，某学院动物中心空气源四管制多功能冷热水机组采购，评标办法规定，投标品牌自2014年1月1日以来具有单个合同金额200万元及以上动物实验室四管制多功能冷热水机组供货的业绩；每个1.5分，最高3分。”某投标人提供了两个医院的业绩资料，而评标委员会对其业绩内容在评审时打了3分。采购人对此提出意见时，评审专家解释说，医院的业绩要优于动物实验室的业绩，自然应该得分。对此说法，采购人方面并不认同，认为没有依据能证明医院项目业绩对设备的要求一定高于对动物实验室的要求。评审专家想当然的认为医院设备一定优于动物实验室设备，并且在采购人提出异议，他们仍然坚持自己的理解没有错，认为他们对自己的评审承担个人意见，他们的评审完全没有问题，他们打分有理有据。

　　评审专家改革之重在于淡化专家对定标的“决定权”

　　评审专家在招标采购过程中的地位一直以来无人敢忽视。特别是在依法必须招标项目中和政府采购项目中，评标专家对中标候选人排出第一、第二、第三名，在当前审计十分严格的情况下，采购人根本不愿去挑战这个“结果”，怕将自己置于说不清、道不明，惹来一身是非的尴尬境地中。正是因为如此，才使评审专家本身并不拥有定标权，却在某种环境下实际享受了定标的权利。

　　如何扭转这种局面呢？

　　《政府采购深改方案》为改革指明了方向。《政府采购深改方案》指出要强化采购人主体责任，改进评审机制，加快形成采购主体职责清晰、交易规则科学高效的现代政府采购制度。

　　如何淡化专家对评审结论的影响呢？业内专家建议，可以通过几种途径实现：一，增加评标委员会中招标人（采购人）代表的比重，增强采购人定标的话语权。例如，《招标投标法》第三十七条规定，评标由招标人依法组建的评标委员会负责。依法必须进行招标的项目，其评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二。换言之，招标人代表不得高于成员总数的三分之一。若增加了评标委员会中招标人（采购人）代表的占比，定标事宜上招标人的话语权自然会增大；二、从制度设定上为招标人（采购人）敢于拥有话语权开通制度通道。一业内人士指出，当下，很多招标人有定标的欲望，却不敢挑战相关的制度规定。按照现有法律规定，国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人。《政府采购法实施条例》第四十三条规定：“采购人应当自收到评审报告之日起5个工作日内在评审报告推荐的中标或成交候选人中按顺序确定中标或者成交供应商。”很多非依法必须招标项目、非政府采购项目也以上述规定从严要求自己，因为现行法律中，并没有哪条规定明确说可以不确定排名第一的候选人。他们认为，如果可以轻易否定排名，那排名还有什么意义。

　　值得庆幸的是，2019年9月30日，住建部发布《关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见（征求意见稿）》，其中特别强调要探索推进评定分离方法。“招标人应科学制定评标定标方法，决定评标委员会，通过资格预审强化对投标人的信用状况和履约能力审查，围绕高质量发展要求优先考虑创新、绿色等评审因素，评标委员会对投标文件的技术、质量、安全、工期的控制能力等因素提供技术咨询建议，向招标人推荐3至5家不排序的候选人。由招标人按照科学、民主决策原则，建立健全内部程序控制和决策约束机制，根据报价情况和技术咨询建议，择优确定中标人，实现招标投标过程的规范透明，结果的合法公正，依法依规接受监督。”

　　淡化评审专家的定标权，实际是在还权于采购人。根据《政府采购深改方案》精神，要强化专家专业咨询，加强专家在需求设定、履约验收等环节的专业建议作用，合理确定专家意见在采购项目评审结论中的权重。

　　《政府采购深改方案》对今后专家库的构建方向提出了新的要求，要进一步发掘专家的专业咨询能力，逐渐淡化专家对定标的影响力。