国有单位招标采购审计风险识别与防范 ——基于审计署审计公告的案例梳理与防范建议

 本文在对审计署关于国家重大政策落实情况和中央企业、中管金融企业财务收支（资产负债损益）情况的审计公告进行大数据分析的基础上，采取“问题案例+防范建议”的形式，从招标采购管理机制、采购计划和方案、招标采购条件设置、评标和采购结果确定、保证金管理五个方面梳理了审计对国有单位招标采购的关注重点和监管尺度，识别出国有单位招标采购领域的20类常见审计风险，并结合典型案例就每类风险的防范提出相应建议。

  

我国《宪法》第九十一条规定，“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。”这一规定从法律层面确立了审计机关对国家机关、事业单位、国有企业（以下统称为“国有单位”）的审计监督权。招标采购是审计监督的重点领域，防范审计风险也因此成为国有单位招标采购管理的一项重点工作。

本文以审计署网站公布的2017年第四季度至2019年第二季度共七个季度的国家重大政策落实情况跟踪审计结果公告和71家中央企业、中管金融企业财务收支（资产负债损益）情况审计公告为研究样本，梳理了审计公告披露的招标采购领域存在的五大方面共162项问题案例，总结归纳了20类常见审计风险并提出相应风险防范建议，以期为国有单位识别和防范招标采购审计风险、规范提升招标采购管理提供参考。

一、招标采购管理机制方面

从审计公告来看，对国有单位招标采购的审计监督并不局限于某个具体项目招标采购具体实施过程的合法合规性，还高度关注审计对象在招标采购管理机制的完备性、合法性、科学性等方面是否存在问题。

1．未建立健全招标采购管理机制

问题案例：某中管金融企业未制定集中采购实施细则，下属单位未建立库存商品管理等制度，出入库登记管理不完整；某中央企业未按规定设置物资集中采购业务的归口管理部门，未建立物资集中采购管理制度。

防范建议：国有单位应将建章立制作为招标采购管理的一项基础性工作，建立健全招标采购管理制度体系，保证招标采购活动职责明确、有章可循、流程清晰；新设立机构要同步明确归口管理部门、相应规章制度等招标采购工作机制，避免出现管理盲区。

2．招标采购机制可操作性、时效性不强

问题案例：某中央企业虽然制定了企业物资集中采购制度，但未明确下属企业零星增补采购的额度或比例；另一中央企业年度采购计划编制时间较晚，计划指导性不强。

防范建议：国有单位应从业务实际出发设计招标采购管理机制，加强集中采购计划管理，明确集中采购实施范围，针对不同层级的下属单位合理授予采购权限；充分发挥“计划引领”作用，科学确定各项工作时间进度节点，保证招标采购管理机制的可操作性和时效性。

3．招标采购制度不合法合规

问题案例：某中央企业2014年制定的《集团项目招标管理办法》将施工招标起始值由当时施行的《工程建设项目招标范围和规模标准规定》（国家发展计划委员会令2000年第3号）（已废止）所规定的200万元提高至300万元；某中管金融企业制定的集中采购管理办法未履行报财政部审核程序，评审专家库也未按照当时施行的《关于加强国有金融企业集中采购管理的若干规定》（财金〔2001〕209号）要求引入外部专家，而是全部由内部人员组成。

防范建议：国有单位应建立健全规章制度合法性审核机制，防止招标采购制度出现降低法定标准、简化法定程序、不落实法定要求等与法律法规相抵触的情形。此外，要注意招标采购制度内容的全面性，既要有相关法律法规要求的必备内容，也要与自身招标采购实际相吻合，保证各流程、各环节均有法有规可依。

4．信息系统的建设与应用水平不高

问题案例：某中央企业有184家法人单位未纳入集团电子集中采购管理平台；另一中央企业各所属单位物资采购系统建设水平不平衡，技术实现方式差异大，与项目管理系统、财务管理系统等管理信息系统之间没有数据交互接口，系统输入控制和外部接口功能不完善，不能对采购行为实现有效控制，内部管理信息资源没有得到有效整合和高效运用。

防范建议：2020年9月，国务院国资委印发《关于加快推进国有企业数字化转型工作的通知》，就加快推进国有企业数字化转型工作的有关事项作出部署。数字化浪潮大势所趋、不可阻挡，国有单位应将信息化、数字化作为招标采购管理的重要手段，搭建功能完备、集中统一、实用高效的系统平台，将企业所属各级单位的招标采购活动全部纳入信息系统开展和管理；加强不同信息系统的对接交互和对相关数据的分析利用，避免出现“信息孤岛”，提升招标采购管理质量和效益；深化数据分析应用，提高资源整合能力，充分发挥集中规模效应，实现降本增效的工作目标。

二、采购计划和方案方面

制订计划和方案是采购活动起始阶段的主要工作，审计部门在审计工作中对此高度关注，国有单位无论是制订程序，还是拟定具体内容，都要从合法性、合规性、合理性等多个方面进行严格审视。

1．采购计划安排不合理

问题案例：某中央企业下属单位因采购计划不合理造成物资积压及资金闲置，涉及资金1.39亿元；另一中央企业下属单位因采购计划不合理，导致采购的2735.22万元原材料一直未用，发生超过保质期两年、闲置三年多等情况，增加资金成本2903.03万元。

防范建议：国有单位特别是大型国有企业一般都会按年度制订采购计划，明确采购标的、采购时间、采购数量等内容。企业在制订采购计划时，应根据物资库存、用量等情况进行科学安排，既要先行“清仓利库”，避免物资积压闲置，也要避免由于采购不及时导致业务需求无法及时满足等问题。

2．方案制定、变更程序不合法合规

问题案例：某中央企业在制订采购方案时拆分采购标的，以化整为零方式规避集体决策，采购物资9.67亿元；另一中央企业未经总经理办公会集体决策，就将某大件物资采购方案规定的付款方式由融资租赁变更为以自有资金支付。

防范建议：采购方案制订、变更等招标采购相关决策一般都属于“三重一大”决策的范围，应严格按照规定程序进行，杜绝规避决策、违反决策程序、擅自变更已依法作出的决策等违法违规现象。需要注意的是，《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）等国有企业改革文件强调健全完善法人治理结构，要求充分发挥董事会的决策作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用。许多国有企业都在企业章程中明确了党委（党组）、董事会、经理层在决策中的职责，如重大决策应提交党委（党组）会议审议讨论，应由董事会作出决议等。采购方案制订、变更的决策也要按照公司章程规定履行相应的程序。

3．未通过竞争性方式进行采购

采购方式是采购方案的核心内容。在本文的分析样本中，未依法决策采取招标等竞争性采购方式即“应招未招”问题达78个，占总问题的比重近一半，堪称国有单位招标采购领域存在的最主要问题。对于属于法律法规明确的必须招标范围，且不具备《招标投标法》第六十六条、《招标投标法实施条例》第九条规定的可以不招标条件的工程建设项目的勘察、设计、施工、监理和重要设备、材料，必须依法采取招标方式进行采购，这一方面在实践中问题不多。需要注意的问题主要有两类：

一类是不属于依法必须招标范围的项目未通过招标等竞争性方式进行采购。

问题案例：某中央企业下属单位未经公开招标与外部企业签订印刷合同；另一中央企业下属单位部分科研外协、服务采购等项目未进行招标。

防范建议：印刷、科研等服务不属于工程建设项目，对企业而言不属于依法必须招标的范围，但案例中未进行招标也被审计认定为问题，这反映出国家为避免利益输送、国有资产流失等问题，对国有单位的监管尺度往往严于法律规定。因此，国有单位在采购办公用品、专业服务等非依法必须招标的采购标的时，如供应商众多、具备竞争性，最好采取招标方式，至少也要采取竞争性谈判、询价等其他竞争性方式，避免直接进行采购。

另一类是在通过招标签订的合同履行完毕后继续向原中标人采购，但未再次进行招标。

问题案例：某中央企业采购新一批次物资时未经招标，而是沿用以往招标结果，直接确定物资供应商294家，签订物资采购合同32.64亿元。

防范建议：每次招标采购是独立的，不能直接沿用以往类似项目招标结果进行直接采购。在现行的法律框架下，只有符合《招标投标法实施条例》第九条第（四）项规定的特殊情形，即“需要向原中标人采购工程、货物或者服务，否则将影响施工或者功能配套要求”的，才可以不再进行招标，直接向原中标人采购。

4．无合理理由向代理商、经销商采购

问题案例：多家中央企业下属单位对依规定或正常商业习惯应当直接从生产厂家采购的物资，在采购方案中却选择通过代理商采购，导致采购成本增加。

防范建议：国有单位在招标采购时应尽可能直接向原厂商采购，不宜通过代理商、经销商进行采购，除非采购标的的市场模式就是原厂商不直接开展销售活动，而是以代理商、经销商为主要经营渠道（如车辆、计算机、钢材等），以避免因采购环节增加而造成采购成本上升。

三、招标采购条件设置方面

国有单位招标采购具有很强的政策性，招标采购条件的设置与国家关于建立公平统一市场秩序、简政放权、促进中小企业发展等政策的落实直接相关。近年来，国家重大政策落实情况跟踪审计的重点之一就是国有单位在招标采购中是否设置有违反法律或政策的限制性条件。

1．排斥、限制外地投标人

问题案例：甲地在政府采购中设定投标人注册地在当地或法定代表人是当地户籍等条件；乙地出台文件规定，政府投资的工程建设项目施工单项合同估算价在400万元以下、100万元以上的项目，须从本地企业中采用公开摇号方式确定；丙地在招标公告中要求投标企业提供本地的纳税信用证明，违规增设对本地企业的加分条件；丁地在采购中设置“外地企业须取得进入当地市场准入许可”和“须2015 年至2017年在当地设有办事处或分支机构，工作人员大于10 人”等限制性条件；戊地在财政投资项目、建设工程等招标中要求外省（地）法人公司中标后必须在本省（地）注册登记分公司或子公司，或法定代表人等必须持身份证到场参加投标会。

防范建议：《优化营商环境条例》（国务院令2019年第722号）第十三条规定，“招标投标和政府采购应当公开透明、公平公正，依法平等对待各类所有制和不同地区的市场主体，不得以不合理条件或者产品产地来源等进行限制或者排斥。”国家发展改革委等五部委联合印发的《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》（发改价监〔2017〕1849号）第十五条规定，“不得排斥或者限制外地经营者参加本地招标投标活动”，其中就包括不得“直接明确外地经营者不能参与本地特定的招标投标活动”。国家发展改革委等八部委联合印发的《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号）明确规定，“要求投标人在本地注册设立子公司、分公司、分支机构，在本地拥有一定办公面积，在本地缴纳社会保险”和“在开标环节要求投标人的法定代表人必须到场，不接受经授权委托的投标人代表到场”均属于不合理限制和壁垒。上述问题案例中地方的做法均明显违反了法律和政策规定，直接或间接排斥、限制了外地供应商，妨碍了市场公平竞争，国有单位在招标采购活动中应避免上述情况出现。

2．要求投标人具有国家已明令取消的资质

问题案例：甲地在政府采购中将已被取消的“水文、水资源调查评价或建设项目水资源论证资质”作为供应商资格要求；乙地林业科学研究院等在工程招投标等公告中要求供应商必须具有已被取消的当地《环境污染治理资质证书》；丙地医院在物业服务采购中要求投标人必须具有已被取消的物业服务或保洁服务二级以上资质。

防范建议：党的十八大以来，国家推行简政放权，取消了一大批资质。《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》（发改办法规〔2019〕862号）明确规定，“将国家已经明令取消的资质资格作为投标条件、加分条件、中标条件”属于不合理限制和壁垒。国有单位招标采购文件应避免将已被取消的资质作为投标人资格条件或加分条件，否则将构成不合理的限制、排斥条件，并会被质疑未积极落实国家简政放权政策。该方案还规定，“在国家已经明令取消资质资格的领域，将其他资质资格作为投标条件、加分条件、中标条件”也属于不合理限制和壁垒。据此，对于国家取消资质后相关行业协会就相同事项颁发的资质资格性质的证书，国有单位同样应慎重将其作为资格要求或加分条件。

3．资质要求与项目合同履行无关

问题案例：某地在涉及水土保持综合管理类事务的政府采购中，要求投标供应商具备生产建设项目水土保持方案编制单位或监测单位水平评价相应星级证书。该项目工作内容是文件整理归档等综合管理类事务，并不需要具备水土保持的专业技术能力。

防范建议：《招标投标法实施条例》第三十二条规定，“设定的资格、技术、商务条件与招标项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”属于以不合理的条件限制、排斥潜在投标人或者投标人。《政府采购法实施条例》第二十条也将“设定的资格、技术、商务条件与采购项目的具体特点和实际需要不相适应或者与合同履行无关”列为“以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”的情形之一。因此，国有单位在设置招标采购资质要求时必须考虑与项目实际、合同履行的适应性、相关性与合理性，不得提出与项目实际需要、合同履行无关或不相适应的要求。

4．设置排斥中小企业的规模要求

问题案例：某地在政府采购项目招标过程中对投标企业的注册资本设置限制条件，差别对待中小企业。

防范建议：中共中央办公厅、国务院办公厅2019年印发的《关于促进中小企业健康发展的指导意见》提出，“在市场准入、审批许可、招标投标、军民融合发展等方面打造公平竞争环境”。《政府采购法》第九条、《政府采购法实施条例》第六条都提出了“促进中小企业发展”的采购政策。《政府采购促进中小企业发展暂行办法》（财库〔2011〕181号）也就落实该采购政策作出具体规定，并在第三条特别强调，“任何单位和个人不得阻挠和限制中小企业自由进入本地区和本行业的政府采购市场，政府采购活动不得以注册资本金、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等供应商的规模条件对中小企业实行差别待遇或者歧视待遇”。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令2017年第87号）第十七条也规定，“不得将投标人的注册资本、资产总额、营业收入、从业人员、利润、纳税额等规模条件作为资格要求或者评审因素”。《工程项目招投标领域营商环境专项整治工作方案》也规定，“设定企业股东背景、年平均承接项目数量或者金额、从业人员、纳税额、营业场所面积等规模条件”和“设置超过项目实际需要的企业注册资本、资产总额、净资产规模、营业收入、利润、授信额度等财务指标”均属于不合理限制和壁垒。因此，国有单位在招标采购活动中不应提出可能排斥中小企业的规模要求，在设置资格业绩条件、设计评分细则时应注意遵守上述法律和政策规定。

四、评标和采购结果确定方面

评标和采购结果确定是招标采购活动的关键环节，相关法律法规对其有严格要求。针对这两个环节，审计既关注过程的合法性，也关注结果的合规性。

1．未按规定组建评标委员会

问题案例：某中管金融企业集中采购项目，评标人员未按规定从成员库中随机选择，而是采购申请部门提出建议名单后由相关部门直接指定。

防范建议：根据《招标投标法》及其实施条例的规定，依法必须招标项目的评标委员会由招标人的代表和有关技术、经济等方面的专家组成，成员人数为五人以上单数，其中技术、经济等方面的专家不得少于成员总数的三分之二，并应当从评标专家库内相关专业的专家名单中以随机抽取方式确定。国有单位招标在组建评标委员会时应严格遵循上述要求。此外，还要注意行业是否有其他特殊要求，如《国有金融企业集中采购管理暂行规定》（财金〔2018〕9号）要求国有金融企业采购项目评审专家成员由国有金融企业财务、技术等内部专业人员以及相关技术、经济等方面的外部专家组成。国有金融企业在组建评标委员会时应遵守上述规定，避免出现评标委员会全部由企业内部人员组成这一不规范行为。

2．资格审查时未否决不合格供应商投标

问题案例：某中央企业在公开招标中使不具备资质的供应商通过审查并中标，累计接受供货额1893.67万元；另一中央企业集中招标代理机构在两个项目的评标过程中履职不到位，未发现投标单位涉嫌串标并否决其投标。

防范建议：评标时应严格进行投标人资格审查，对于不符合资格业绩要求、存在违法行为的不合格投标人必须予以否决，防止出现“应否未否”情况。需要注意的是，虽然《招标投标法》第三十七条规定，“评标由招标人依法组建的评标委员会负责”，但由于评标委员会评审投标文件、推荐中标候选人的行为一般视为招标人的委托代理行为，故在上述案例中未否决不合格投标人被审计机关认定为招标人和招标代理机构存在的问题。因此，招标人和招标代理机构应对评标工作加强监督管理，特别是招标人应对评标委员会的评审结论进行检查、复核与监督，以防范“应否未否”的审计风险。

3．未按规定对违法供应商采取处罚措施

问题案例：某中央企业某项目第一次招标中，评标委员会认定39家投标企业中有34家串标，终止了当次评标。但在第二次招标中未执行“对串标企业限制其12个月内参与投标”的内部规定，仅进行了警告及扣分处罚，结果17家串标企业中标，中标合同金额17.20亿元。

防范建议：对违法供应商采取的限制投标等处罚措施必须严格执行。招标人可根据《招标投标法实施条例》第四十八条“招标人应当向评标委员会提供评标所必需的信息，但不得明示或者暗示其倾向或者排斥特定投标人”的规定，向评标委员会提供在当次招标中应当进行处罚的供应商信息，由评标委员会通过否决投标、扣分等方式执行处罚措施。

4．未按照法定规则确定中标人

问题案例：某中央企业下属单位在设备采购中指定非第一名中标候选人中标；另一中央企业下属单位采取摇号的方式从中标候选人中确定中标人；某市政府发布的《建设工程招标投标管理办法》规定，经过两轮竞价仍存在三家以上候选人，则以抽签的方式确定中标人。

防范建议：《招标投标法实施条例》第五十五条规定，“国有资金占控股或者主导地位的依法必须进行招标的项目，招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人”。因此，国有单位在依法必须招标项目中必须确定排名第一的中标候选人为中标人，不能在评标委员会推荐的多个中标候选人中采取摇号、抽签等方式随意确定中标人，也不能指定非第一名中标候选人中标，更不能确定未被推荐为中标候选人的投标人中标。即使不是依法必须招标项目，也应以第一名中标为基本原则，除非确定其他中标候选人中标具有十分充分且正当的理由。

5．授标规则不合理导致中标面过大

问题案例：某中央企业下属单位组织的某次包含多个包的物资集中采购中，由于单个投标人最多中标包数、限额等授标规则不合理，参与投标的10家企业每家都中标若干包，即整个项目实际上被所有投标人瓜分，使招标活动丧失竞争性，流于形式。

防范建议：在包含多个包的集中采购中，招标人或招标代理机构应从保持竞争性的角度出发，根据潜在投标人数量、生产能力、供货周期、地域条件等因素科学测算并设置单个投标人最多中标包数、限额等授标规则，避免出现因授标规则不合理导致中标面过大的情况。

五、保证金管理方面

招标采购时往往要收取投标保证金，采购项目履行过程中也可能涉及质量保证金、履约保证金等其他保证金。《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号）印发后，招标采购领域的保证金管理就成为减轻企业负担政策的一项重要内容，也成为审计的关注重点。

1．违规收取保证金

问题案例：部分地方政府和国有企业在工程招标文件中违规要求投标人中标后须缴纳道路修复保证金、环境保护保证金、安全文明施工保证金、安全保证金、劳保费用保证金等国家禁止设立的保证金；还有部分地方国企在已收取履约保证金的情况下又预留工程质量保证金，出现多收保证金的情形。

防范建议：根据《国务院办公厅关于清理规范工程建设领域保证金的通知》（国办发〔2016〕49号）的规定，在工程建设中只能设立并收取投标、履约、工程质量和农民工工资四类保证金，不得要求投标人缴纳其他名目的保证金。在工程施工合同条款编制和合同执行过程中，国有单位应遵照《建设工程质量保证金管理办法》（建质〔2016〕295号）第六条“在工程项目竣工前，已经缴纳履约保证金的，发包人不得同时预留工程质量保证金”的规定，不得同时预留或收取履约保证金和工程质量保证金。

2．保证金未及时退还

问题案例：此类问题在每个季度的国家重大政策落实情况跟踪审计公告中都会出现，涉及大量地方政府和国有企业，有的未及时组织清退国家已取消并禁止收取的各种名目的保证金、保障金，有的对于投标保证金等国家允许收取的保证金到期后未及时退还。

防范建议：完善投标保证金管理机制，使相关招标、财务经办人员明确各类保证金的退还时限要求，及时足额退还；优化提升保证金管理信息系统，实现保证金到期应退时自动短信或邮件提醒、自动启动退款流程等功能，防范因经办人员遗忘、疏忽导致未及时退还的风险。

3．未依法没收保证金

问题案例：某中央企业下属单位未按规定没收两家自愿放弃中标单位的投标保证金160万元。

防范建议：保证金是在供应商违法违约时保障采购方权利的担保措施，如供应商发生了应当不退还保证金的违法违约行为，作为采购方的国有单位不能以供应商主动整改、考虑今后合作关系等为理由放弃没收保证金的权利，以惩治违法失信行为、保障国有资产权益。

 

通过本文的梳理可以发现，国家审计机关对国有单位招标采购活动的审计非常全面深入，涉及招标采购全过程是否合法合规合理、对国家政策的落实是否及时到位、招标采购管理是否规范高效等多个方面。

在招标采购活动中，国有单位应当以审计关注点作为管理的着力点，不断加强自身招标采购的依法管理和精益管理，提升招标采购的质量和效率，确保合法合规性，切实防范审计风险，保证国有资金使用效益，推动行业高质量发展。

 

作者及作者单位：王赟、刘忠煜，国网物资有限公司；白如银，国网宁夏电力有限公司